[转帖]改革"市管县"体制

冰山来客

“十五”期间，仅中央财政用于“三农”的资金就达到11300多亿元，5年年均递增17％，是改革开放以来支农投入增加最多、增长最快的时期。财政部长金人庆表示，“十一五”时期，随着财政的“蛋糕”越来越大以及公共财政改革越来越深入，公共财政的阳光会更温暖，照耀的范围也会更广。
　　财政部长金人庆曾在很多场合提到，“让公共财政的阳光照耀农村”，这句话给人们留下了深刻印象。社会主义新农村建设的提出，也意味着公共财政的阳光要更多地照耀农村。这需要财政体制改革要跟上，其中很重要的一方面就是改革现行的“市管县”的财政体制。
　　上世纪90年代初，中央和地方之间开始实行“分税制”，国家财政汲取能力获得极大提高，中央财政收入占GDP的比例迅速上升到近20％。至于各省内部的财政关系如何，中央没有安排，而是由各省自行处理内部各级政府之间的关系，结果就出现了“百花齐放”的局面。最主要的做法就是实行所谓的“市管县”的财政体制。“市管县”的体制安排本来是基于这样一个假设：工商业发达的市，税源比较充裕，可以反哺税基较窄的下属县。其本意是打破多年市县之间的行政壁垒和城乡分割，发挥中心城市对农村的拉动作用。
　　但是实际情况却出人意料。1995年，全国2159个县级财政中有赤字的仅为132个，占6．1％，绝大部分都能实现财政平衡，有的还略有盈余。而到了1999年，在全国31个省、自治区和直辖市中，有26个存在赤字县。到2002年，我国2030个县域单位中，共有赤字县706个，财政补贴县914个，两者合计1620个，占总数的近八成。有人形象地说，全国多数县的财政既是“吃饭财政”，又是“讨饭财政”（向上级），甚至极少数已经成了“抢饭财政”（向农民）。为什么会这样的呢？因为在“市管县”的格局下，市级政府往往一方面截留省里拨付的资金；另一方面，想方设法“盘剥”县级政府的财源，结果造成县级财政的巨大缺口。
　　与大多数省选择实行“市管县”体制不同，只有浙江坚持省政府直接与县政府打交道，避开地级市这个中间层，这也使得浙江省的县级财政能够一枝独秀。例如，浙江省金华市是地级市，义乌是金华下面的一个县。但是义乌却比金华要繁荣，这种地级市不如下属县（区）繁荣的情形近年来在全国是很少见的。
　　假如我们不改革目前的在许多地方实行的“市管县”的财政体制，那么中央拨付给地方（主要是县乡农村）的财政资金，由于中间层的截流，不少地方的县级财政恐怕依然摆脱不了危机，进而造成县财政与农民“抢饭吃”的“抢饭财政”，使得“公共财政的阳光”受到遮蔽，使公共财政的最终效果大打折扣。
　　其实，在1983年开始的大规模“地市合并、撤地设市”以前，我国一直都是实行的“省管县”财政体制。现在看来，改革现行的“市管县”的财政体制势在必行。实行“省管县”财政体制，可以打破“市管县”造成的“与县争利”局面，减少市级财政的截流部分，有利于缓解县级财政面临的压力，更有利于“让公共财政的阳光照耀农村”。