德国大学何以免费?
根据德国《基本法》,德国是一个联邦制国家,同时也是一个“社会国家”。按照权限划分,文化、教育属州级事务,各州有权制定相应的教育政策。一般而言,教育政策的惠民程度和体制层级呈反比例的关系:管辖层级越高,惠民的程度越低;相反,管辖层级越低,惠民程度越高。其原理是,最高层面上的政府机构不见得特别注重民众的感受,只有低层级的政府机构才更为贴近民众,更了解民众的需求。联邦政府可能会高高在上,出现脱离民众的现象,而州级政府就相对要好一些。同时,一个国家的情况是复杂多样的,制定统一的教育政策不见得合理,无法充分满足各地区民众的需求。因此,德国把教育事务下放到州,具有相当的合理性。州级政府为了满足民众的需要,把更多的利益让给民众也就顺理成章了。
作为一个“社会国家”,政府的职责不仅要创造良好的经济环境,为民众提供更多的就业机会,同时也要推动社会平衡,注重社会公平正义,保护弱势群体,尽可能把好处让渡给民众,而不是与民争利,更不能把教育产业化、将学校变为政府的赚钱机器。
教育免费的最大理由是,民众是纳税人。既然民众已经纳税了,就不应该再为子女的教育买单,政府的收入应符合“取之于民而用之于民”的原则。在德国人看来,政府只不过是税收的管理者而已,所有经费的支出必须合法、透明,并经过严格审计。政府不能成为税收的受惠者,更不能用于个人消费,所以,除了少量的行政开支,德国官员没有“公款吃喝、公款旅游、公款学习、公款用车”等问题。既然经费不能私用,因此只好将其投入到教育、医疗、养老、交通等直接惠及到民生的项目上。于是,教育免费就自然而然地实现了。
教育对本国民众免费容易理解,那么对外国人免费是否吃亏了呢?从表面上看,德国是吃亏了,因为教育经费必须补贴到每个外国学生的头上。但德国人认为,外国学生为德国大学的文化交流和思想碰撞带来了活力。固步自封和闭门造车是无法早就高水平大学的,也无法提升大学的科研水平。从长远看,由于老龄化问题的出现,年轻劳动力不足。外国学生毕业后可以直接在德国工作,为德国企业服务,解决德国高水平劳动力的缺乏的问题。另一方面,外国学生回到本国后,一般都能得到很好的发展,他们会把德国文化、教育理念和生活方式传播出去,让更多人了解德国、理解德国,为德国企业的向外发展和产品的出口提供更多的可能性。从这个角度上看,德国政府的免费政策是明智和富有远见的,这比直接提供经费给外国政府要强多了,因为援助对象是外国政府,一旦该国政府倒台,援助就打水漂了。而把好处给了民众,这是看得见、摸得着的利益,民众自然会牢记在心并充满感激之情。
免费教育并非一帆风顺
德国的教育免费制度并非一帆风顺,中间也经历过曲折和弯路:从长期免费教育到短暂几年的收费,最终恢复免费。由于德国没有统一的“高考”,只要通过“Abitur”考试、取得高中毕业证书即可申请大学,所以德国学生越来越多。学生人数的增多,势必会增加相应教育经费的投入。再加上两德统一的经济负担、欧盟一体化(特别是2002年欧元成为欧元区统一的货币)带来的负面经济后果以及德国福利开支在二十一世纪初的增加,造成了教育经费的紧张。为此,德国政府有意收取一定的费用来弥补教育经费的不足。
与学生人数过多的情况相比,更为严重的问题是德国学生多数延迟毕业。根据联邦统计局的统计报告,2001年德国总共有20.81万名大学生修完了学业,他们取得第一学位时的平均年龄是28.1岁,德国大学生大概要读完10,6个学期,即在大学里读5.3年。综合性大学的平均专业学习年限(5.9年)明显高于应用技术大学(4.8年)。
在这些学生中,也有相当一部分是主动延迟毕业。其原因在于,毕业不好找工作,特别是一些文科专业,毕业即意味着失业。也有的学生愿意留在学校,享受学生的诸多好处,如打工的税收优惠、交通、住房补贴等。只要保持学生身份,每年假期轻松打工一段时间就能维持一年的开支,没有全职工作的诸多压力。
在这一背景下,部分德国大学开始酝酿收费。刚开始只是针对延迟毕业或攻读第二学位的学生以及用英语授课的国际课程。但收费是一种兴奋剂,往往一开头就刹不住车。在2006年前后,德国大学开始全面收费,即所有学生都必须缴纳学费,每学期500-1000欧元不等。该政策的实行,最高兴的是德国政府和大学校长,有些学校居然想收取更高的学费,从而达到“打造高水平大学”的目的。
德国公立大学收费后,外国学生也跟着“倒霉”。尽管德国学费并不特别高,但对于很多来自发展中国家的学生而言,每年的学费也是一笔不小的支出。
免费制度提高德国教育竞争力
收费制度的实行,一开始就受到了社民党,特别是学生和教师的质疑和反对,针对收费政策的游行示威此起彼伏。不过,执政的基民盟并不打算妥协,该党坚持认为,收取学费有助于德国大学的正常运作和提升大学的教育和科研水平,防止部分学生赖在大学里长期不愿意出来。
如前所述,德国的教育事务属州级政府管辖。经过几年的收费,民众的不满情绪并未减少。社民党为了收买民心,该党在自己执政的州逐步取消收费。这如同多米诺骨牌效应一样,收费制度很快土崩瓦解。到2012年左右,只剩下联盟党执政的下萨克森州和巴伐利亚州坚持收费。但是,从2014年冬季学期开始,德国16个联邦州将全面取消收取学费这一项政策。迄今为止,也只有下萨克森州还在收取每学期不超过500欧元的学费。自此,德国学生和外国学生又将享受到免费教育的大餐了。
德国放弃收费政策,从根本上讲是得益于德国良好的经济表现。自2008年全球经济危机开始,德国就并未受到严重冲击。即使在欧债危机的背景下,德国经济依然一枝独秀,基本保持在1.5-3%的增长率。德国经济之所以如此稳定增长,根本原因是德国对实体经济的深耕细作,从不跟风美国的虚拟经济,也不像欧盟其他国家那样大手大脚花钱,特别是德国理性、稳健而合理的经济政策使德国经济免收外界干扰,使德国经济如同一台高质量的机车,平稳而匀速地前进。
收费政策的取消,特别是学位制度的改革,使德国教育得到了空前繁荣。根据德国联邦统计署公布的数据,2012年德国大学生毕业生人数比十年前翻了一翻,即从2002的208606人上升到2012年的413300人。2013学年(2013年夏季学期及2013年/2014年冬季学期),德国高校新生人数为50.66万人,同比上升2%,为2011年(51.87万)以来历史第二高值。德国高校在校生数达到2013年/2014年冬季学期的260万人,比2012年冬季学期增加了5%。根据德国文化部长联席会议(KMK)今年6月份发表的一份最新预测报告,在今后的12年里,德国大学毕业生的数量都将呈逐年上升趋势。2015年的大学毕业生总数估计将达到26.3万人,与2001年(18.3万)相比增长率为44%。重新恢复免费制度后,德国大学的竞争力不仅没有下降,反而进一步提高。根据最新的2014年英国《泰晤士报高等教育副刊》世界大学排名,在世界TOP100名校占比中,德国位列第三,排在美、英之后。
值得一提的是,德国通过了欧盟高知人才引进方针的法案,大量吸引了外国留学生在德国的就业。该法案有利于外国学生在德国的居留,即学生在德国学习,每年可兼职的时间从以往的90天扩展到了目前的120个全天。学生在德国高校毕业后,可以申请为期两年的找工作签证。该政策适用于学生在德国寻找一份符合自己资质的工作,在此期间学生可无限制打工,找到工作后可在工作满2年后申请长期居留许可。而且,此项工作签证不受联邦就业局审批的限制。 |